深圳“民转公”政策关于进一步深化改革促进学前教育普惠优质发展的意见

2020-09-12
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答:政府力促“私转公”，要求2020年公办幼儿园在园幼儿占比达50％.


2020年，深圳市小区配套幼儿园公办园比例必须达到50%，每个小区至少1-2所公办园。对于当前民办园占比90%以上的深圳市来说，可能存在一定的困难。指标是明确的，期限是具体的，如何合法合规实现“民办转公办”，迅速达标50%，对深圳市和各区政府及教育行政部门来说，任务很重，时间很短，压力很大。对于幼儿园的举办者来说，何去何从，忧心忡忡：普惠，还是转公办；“民转公”如何补偿？


本文拟简要梳理深圳市小区配套幼儿园治理政策，分析“民转公”的难点及应对措施，供遇到类似问题的民办幼儿园、举办者和教育行政机关参考。


一、国家及广东省的要求

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国家及广东省层面的政策主要是提出了原则性和综合性的要求，简单总结，主要包括以下几个方面的观点或者意见：
1、小区配套幼儿园必须是普惠园（公办园和非营利性民办幼儿园），不得为营利性民办幼儿园；
2、2020年，普惠园必须达到80%；
3、民办转公办，需要重点解决机构编制、教职人员配备和事业单位登记三个方面的问题。
二、深圳“民转公”政策（一）《关于进一步深化改革促进学前教育普惠优质发展的意见》
2019年4月17日，深圳市人民政府办公厅发布《深圳市人民政府办公厅关于进一步深化改革促进学前教育普惠优质发展的意见》（深府办规[2019]2号，以下简称《促进学前教育普惠发展意见》）。对于学前教育发展、公办幼儿园建设提出了一系列要求：
（1）到2020年，基本实现学前教育普惠优质发展。公办幼儿园在园儿童占比达到50%。
（2）教育部门、事业单位、社会团体、企业等利用国有（集体）资产举办（其中教育行政部门需与其他组织合作举办）的幼儿园，符合事业单位登记条件的，按程序在事业单位登记管理部门登记为其他组织利用国有资产举办的事业单位。
（3）公办幼儿园日常运行经费实行“以事定费”管理，按生均标准给予财政拨款。
（4）实行教职工全员岗位聘用管理，按需设岗，以岗定薪，高起点配备教师队伍，专任教师须100%持有大专及以上学历。
（5）建立学前教育智慧管理平台，推动家园共建共管。创新示范引领机制，成立“公办学前教育集团”，建设以公办幼儿园为核心的“学区联盟”，完善优秀人才流动机制，交流输出幼儿园管理、课程教学研究等经验。
（6）各区要将产权属于政府的新建幼儿园全部办成公办幼儿园。
（7）将承办协议到期的现有政府产权幼儿园全部转为公办幼儿园，其中承办期间达到市一级及以上办学等级、依法依规办学的，原承办方可根据自愿原则接受所在区教育行政部门的委托管理，执行全市统一的公办幼儿园办学标准与管理要求；承办期间未达到市一级办学等级或存在违法违规问题的，一律交回所在区教育行政部门；鼓励承办协议未到期的提前转型。
（8）鼓励原村集体、国有企业利用自有资产举办的幼儿园转为公办幼儿园。
（二）《深圳市小区配套幼儿园治理工作实施方案》
2019年9月18日，深圳市人民政府印发《深圳市人民政府办公厅关于印发深圳市小区配套幼儿园治理工作实施方案的通知》（深府办函〔2019〕225号，以下简称《治理方案》），这是深圳市小区配套幼儿园“民转公”最主要、最核心、最具有参考性的政策文件，对于“民转公”提出了具体的操作方案。
政策的具体内容详见下表：
三、教育行政部门“民转公”的重难点和应对（一）举办者的补偿和奖励问题
1、重难点：
（1）补偿的范围和标准
民办幼儿园在办学的过程中，举办者投入了时间、精力和资产，形成了一定的教育品牌，具有一定影响力。虽然承租、承包、承办合同已经到期，但是举办者一直有优先承办和获利的心理预期。这一些问题，导致民办幼儿园的举办者对于政策要求“民转公”存在着或强或弱的抗拒心理。在转为“公办”没有协商空间，如何补偿，就成为了一个无法回避的问题？是否可以补偿？剩余资产如何定价，如何处置？承包、承办合同未到期能否提前收回，是否可以补偿？“民转公”之下的民办幼儿园的员工辞退是否补偿？补偿的问题不解决，“民转公”的问题可能就无法快速推进。
（2）奖励问题
2020年底，实现公办园比例50%，结合深圳市的学前教育实际情况来看，存在不小的难题。政策也明确“鼓励提前转为公办幼儿园”，对于配合或者主动要求转为“公办幼儿园”的举办者，是否需要进行奖励，如何奖励，也是一个有意义的问题。制定科学的奖励方案，对于推进“民转公”进度，实现2020年底，公办比例50%，可能具有一定的现实意义。
2、应对：
（1）按照标准（按照已建成尚未移交产权的配套园、尚未回购的配套园、出租或承包的其他园三类对国有产权进行分类）对民办幼儿园进行分类统计，对于出租或者承办尚未到期的民办幼儿园重点统计剩余年限；
（2）认真研究已经签署的小区配套幼儿园承办协议或者承租协议，特别关注协议约定的政府单方解除权、合同到期后的处理方案、民办幼儿园原装修及设备的剩余价值的计算方案。
（3）明确小区配套幼儿园“民转公”法律依据、政策依据和合同依据，做好解说和宣传工作，避免出现不良的社会影响。
（4）结合区实际情况，对于承办协议未到期的民办幼儿园制定补偿办法，补偿必须标准统一，考虑到各种实际情况，重点关注幼儿园的装修和剩余资产、租赁合同的剩余年限、民办幼儿园办学质量，明确补偿的标准和操作程序。
（5）对于积极配合的民办幼儿园，考虑给与部分奖励。
（6）对于补偿方案，可以采用“一园一案”、“一事一议”的方式与举办者协商补偿方式。
（二）员工接收和安置
1、重难点：
（1）民办幼儿园员工全部转为公办幼儿园教职工存在障碍
民办幼儿园，机制相对灵活，其教职工的配备及素养参差不齐，并不一定符合《幼儿园工作规程》及相关法律法规的要求。公办幼儿园作为事业单位，其对于教职工的任职资格和任职条件一般有明确要求。民办幼儿园的员工全部转为公办幼儿园的教职工，从任职资格和合规性的角度来说，可能存在不小的障碍。如何安置民办幼儿园的教职工是一个紧迫的问题，处理不好，可能会产生其他社会问题。民办幼儿园的老员工，在幼儿园已经工作多年。当前，要求民办幼儿园转为公办幼儿园，教职工的工作年限是否能够连续计算，也是一个需要考量和解决的问题。
（2）民办幼儿园主体终止离职员工处理问题
民办幼儿园转为公办幼儿园，抛开资产不说，从法律上来看，属于从民办非企业法人（部分民办幼儿园的法律性质可能为公司）变更为事业单位（也有可能是民办非企业法人注销，设立事业单位）。主体法律性质的变更，原来的民办幼儿园作为用工主体消灭，对于无法转为公办幼儿园教职工（主要是不符合录用条件）的人，或者不愿意加入公办幼儿园（主要可能是待遇的问题或者随着举办者离开）员工的人来说，需要按照《劳动合同法》（民办幼儿园一般签署的是劳动合同，属于劳动关系）的规定进行补偿或者赔偿。
2、应对
（1）对于民办幼儿园的全体员工基本情况进行简单尽调，重点关注薪酬、工作年限和职位；
（2）对于符合录用条件的民办幼儿园的职工，建议录用为公办幼儿园的教职工；
（3）对于不符合条件想留下来的员工，设置一年的过渡期，针对性培训，一年之后符合条件，予以录用，不符合条件，解除劳动合同并补偿；
（4）对于想要直接离开的职工，按照劳动合同的规定，进行合法合理的补偿；
（5）录用为公办幼儿园职工的人，延续其在民办幼儿园的工作年限。
（三）民办幼儿园或有债务问题
1、重难点：
大量民办幼儿园治理机构不甚完善，办学资金紧张，可能存在不同程度的借款、担保等问题。这一类的问题，不好核查，难以发现，主要依赖于举办者的主动披露或者对方当事人的告知。“民转公”的过程中，涉及大量的小型民办幼儿园，不可避免的会出现存在较大数额债务或者债务披露不充分的问题。实践中，对于民办学校的100%收购，需要特别关注，是否存在举办者在知悉收购存在的情况，故意在关联方之间制造的虚假债务
2、应对：
（1）做好民办幼儿园的法律尽调工作，重点关注印章使用、担保、借款等问题；
（2）签署书面协议，明确幼儿园历史债务的承担方式；
（3）注销原来办学主体（民办非企业法人），设立新的办学主体（事业单位）；
（4）与员工签署新的劳动合同或者人事合同，与继续合作的供应商签署新的合作协议。
四、“民转公”核心问题分析（一）何谓“公办幼儿园”
由《民办教育促进法》（以下简称《民转公》）第二条“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动，适用本法”的规定可知，《民促法》层面的民办学校是指国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办的学校。反推可知，《民促法》公办学校的核心内涵包括两个要素：一是国家机构举办；二是利用国家财政经费办学。而《县域学前教育普及普惠督导评估办法》第六条规定：“公办园是指由国家机构举办，或者国有企业事业单位、街道、村集体利用财政性经费或者国有资产、集体资产举办的幼儿园”。两个文件的规定是存在重大区别的，差别主要在于“国有企业事业单位、街道、村集体利用财政性经费或者国有资产、集体资产举办的幼儿园”是民办幼儿园还是公办幼儿园，《民促法》认为属于民办，《县域学前教育普及普惠督导评估办法》认为属于“公办”。从文件的效力等级来看，法律优先于部门规章，应当严格按照《民办教育促进法》的规定执行。
个人推测，之所以增加“公办园”内涵，主要是教育行政部门要2020年“公办园占比50%”，目标实现不了，只能在文字上下功夫了。
从法律性质的角度来说，民办幼儿园属于民办非企业法人或者公司法人，而公办幼儿园属于事业单位法人。从员工身份角度来说，民办幼儿园职工签署的是劳动合同，属于劳动关系；公办幼儿园的教职工存在编制，属于人事关系，当然也可能存在部分员工是“合同工”。
公办幼儿园法律性质为事业单位，举办者是国家机关，依靠财政经费办学，大部分教职工有编制。“民转公”过程不应该是简单的派一个有编制的园长去接管民办幼儿园，这其中必须有：“民转公”协议的签署，原办学主体的注销，新事业单位的设立，编制名额取得，财政经费的支持，人事（劳动）合同的签署，学生的平稳接手。
当然了，最关键的还是学位的增加，学费的减少，教学质量的提升。
（二）承办合同到期是否一律不予补偿
从深圳市当前的政策来说，政府产权和国企产权的小区配套幼儿园，要求承办合同到期的，一律转为公办幼儿园。从现在得到的信息来看，对于承办合同到期的，政府倾向于不作任何补偿。我们认为，对于承办合同到期的民办幼儿园一刀切不予补偿，不符合实际情况，建议关注和研究以下几个方面的问题：
（1）能够继续使用的装修和教育设施。《承办合同》对于处理和作价有约定的，按照约定处理；《承办合同》没有约定的，可以协商作价，适当补偿。
（2）解雇产生的补偿或者赔偿。民办幼儿园到期，公办园接收或者聘用的员工，不存在问题；对于不符合公办园录用条件的员工，经过过渡期依然不符合录用条件，公办园不予录取，从公平的角度来说，我们认为公办园应当承担补偿的法律责任，当然了，《承办合同》有特殊约定的除外。
（3）预期利益损失。对于民办幼儿园举办者来说，最终的损失是属预期利益损失。但是，严格从法律规定和合同约定的角度来看，民办幼儿园举办者的逾期利益补偿的诉求落空的可能性很高。对于违约可能产生的预期利益损失，法院一般都不会支持，更不要说是合理到期的承办合同。
（三）特殊幼儿园是否特殊处理
“民转公”的过程中，由于小区配套幼儿园数量多，不同的幼儿园存在不同的特殊情况。各区具体的“民转公”实施方案应该考虑到这一些民办幼儿园的特殊情况作。
1、未到期的政府产权民办幼儿园转公办。当前的深圳市一级的政策鼓励未到期的政府产权民办小区配套幼儿园转为公办。但是在到期前，转为公办，对于民办幼儿园来说，存在着直接的投资损失（装修、教育设备、投资款的回收）。从合理性的角度来看，政府对这一部分举办者损失的进行合理的补偿或者奖励很有必要。
2、非国有产权（包括产权不明）转为公办。民办幼儿园用以办学的物业，所有权不在政府一方，该类幼儿园转公办。对于政府来说，关键不在于补偿，而在于物业的价格。单存的物业作价，市场公允价值比较好获得，关键在于政府一方是否接受市场价格的购买。如果物业的价格谈不妥，非国有物业办学的幼儿园转公办，可能就难以实施了。《实施方案》对于这一类的回购，用的表述是“协商补偿”。
3、幼儿园的品牌。对于民办学校来说，学校品牌这一无形资产，可能比物业等有形资产的价值更高。但从《实施方案》的内容来看，并未体现出对办学质量优、生源质量好的民办幼儿园的特殊照顾或者特殊处理。我们认为，对于省优秀幼儿园、市优秀幼儿园等办学质量好、群众满意度高的小区配套民办幼儿园，在转为公办的过程中，应当予以特殊的处理，例如：专门奖励、补偿比例提高、公办园委托原团队管理。
结语
政府和国企产权的小区配套幼儿园“民办转公办”对于解决“入园难、入园贵”的问题，意义重大。但是，小区配套幼儿园民办转型公办的过程中，教育行政部门务必把“好事做好”，避免官僚主义和形式主义，程序合法，应对合规，补偿合理，防范法律风险，做好宣传和沟通，循序渐进，逐步推进。实现学位增加，学费降低，质量提升的改革初衷，真正补足短板，办好深圳学前教育。


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